近日，邵阳县人民政府办公室出台了《农村土地经营权流转实施细则》（以下简称“细则"），自2022年1月11日颁布之日起施行。主要体现了怎样防止流转土地“非粮化”、如何保障流转双方合法权益！工商资本流转耕地怎样规范，以及尽可能的将土地集约化流转做出了详细说明。针对以上几个方向，现对本细则进行解读。
一、我县农村发展的现状和政策要求
（一）土地流转政策相关背景
我们观察和考虑土地问题，特别是土地流转的政策，离不开农业农村发展的大背景和国家整体农村政策的要求，所以首先简单介绍一下政策的背景。
农村土地流转流转的背景是“城乡一体化改革”的推进， 城乡一体化改革只是一种过程和手段，其目的则实现城乡一体化。
本《细则》立足新形势新实践新要求，延续了中央、省 市一贯的政策基调，遵循了《农村土地承包法》的立法精神， 并根据2021年修正的新《农村土地经营权流转管理办法》 和《湖南省实施〈农村土地承包法〉办法》等法律法规，以及 国办发〔2014〕71号、湘农发〔2016〕237号、湘农办函〔2021〕192号等文件精神，再结合本县实际制定。
一方面，落实“三权分置"制度，采用了新名称。按照集体所有权、农户承包权、土地经营权分置并行要求，本《细 则》聚焦土地经营权流转，名称根据新的《农村土地经营权流转管理办法》设置，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，主要就平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，增加了一些具体规定，有助于进一步放活土地经营权，使土地资源得到更有效合理的利用。
另一方面，贯彻加强监督管理要求，作出了明确规定。 落实《农村土地承包法》要求，本《细则》明确了对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的审查审核具体规定，以及建立风险保障制度的要求，以更好地保障流转双方合法权益，遵循依法、资源、有偿的原则实施土地流转，任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方流转土地经营权。
（二）农业农村发展的政策要求
党中央对于2015年经济工作的总体要求，每一年还有 一个中央农村工作会,2015年中央农村工作会议提出了五大任务。当然最基本的是要保障国家粮食安全，确保谷物的基本自给，口粮的绝对安全，有这样一个政策目标。在这个主要的任务之下，提出了两个方面的要求。
一是大力发展农业的产业化。稳定生产，在稳定粮食生 产的基础上积极推进农业结构的调整，依靠科技，由生产导向向消费导向转变。二是积极发展多种行使的规模经营。非凡土地经营权的有序流转，发展各类新型主体，坚持以粮食和农业为主，避免非量化，坚决禁止耕地非农化。
二、农村土地流转的政策
（一）分级审查审核。严防耕地“非粮化”“非农化”当前，我县处于城镇化快速发展时期，保护耕地的压力越来越大，保障国家粮食安全的任务越来越艰巨。本《细则》中 强化了耕地保护和促进粮食生产的内容。
一方面，严格防止耕地“非粮化”，明确土地经营权流转要确保农地农用，优先用于粮食生产，要将经营项目是否符合粮食生产等产业规划作为审查审核的重点内容，各级农业农村部门要加强服务，鼓励受让方发展粮食生产。
另一方面，坚决制止耕地“非农化”，明确土地经营权流转的受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变土地的农业用途；禁止闲置、荒芜耕地，禁止占用耕地建窑、建坟 或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、釆矿、取土等；禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
《农村土地承包法》明确要求，建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。
“实施乡村振兴战略，工商企业等社会资本是重要力量。”农业农村部有关负责人表示，近年来，各地积极引导 和规范工商资本下乡，在带动乡村产业发展、加强农村基础设施建设、促进农民增收等方面发挥了积极作用，但也出现了部分工商资本大规模流转耕地后，加剧“非粮化”倾向等问题，有的甚至存在改变耕地农业用途的情况。
本《细则》对建立健全工商企业等社会资本通过流转取 得土地经营权的准入监管制度作了详细规定，明确地方人民 政府要依法建立分级资格审查和项目审核制度，并规定了审 查审核的一般程序，引导工商企业等社会资本规范流转土地 经营权。同时，考虑到各地情况差异较大，本《细则》提出， 地方人民政府可以根据本办法，结合本行政区域实际，制定 审查审核的实施细则。
（二）建立风险防范制度。保障流转双方合法权益受市 场波动、自然灾害等多种因素影响，农业生产经营存在一定 风险，特别是近年来粮食等农产品生产比较效益下降，导致 一些经营主体因亏损而毁约。为了更好保障流转双方的合法 权益，本《细则》专门增加了加强流转风险保障的相关内容。
一是要求县级以上地方人民政府依法建立工商企业等 社会资本通过流转取得土地经营权的风险防范制度。
二是鼓励各地建立多种形式的土地经营权流转风险防 范和保障机制。如鼓励流转双方在土地经营权流转市场或农 村产权交易市场公开交易，签订规范的流转合同，明确双方 的权利义务；鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约
保证保险等多种形式保险服务等。
三是明确有条件的可以设立风险保障金。实践中，一些 地方通过政府适当补助的形式建立了土地经营权流转风险 保障金制度，取得了较好的效果。但考虑到各地差异较大， 同时也避免增加经营主体负担，本《细则》不要求统一设立 风险保障金，只是规定涉及整村（组）土地经营权流转面积较 大、涉及农户较多、经营风险较高的项目可以设立风险保障 金，但具体额度由流转双方协商。
农业农村部有关负责人指出，本《细则》出台是为了进 一步规范农村土地经营权流转行为，为保护广大承包农户和 各类新型农业经营主体的合法权益提供更有力的制度保障， 而不是限制流转、捆住守法遵规经营主体的手脚。在要求地 方建立健全准入监管制度的同时，本《细则》鼓励各地建立 土地经营权流转市场或农村产权交易市场，建立健全运行规 则，开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、 交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务，引导和 促进土地经营权规范、有序流转。
（三）规范行为规则。保障流转双方及管理人员的合理 操作
本细则规范了农村土地经营权入股合同和出租合同的 书写条款，大致上规范了流转双方的合法权益以及流转管理 部门的合理操作。对于入股合同和出租合同的范本，是由农 业农村部按照有关法律法规统一规范的，但在实际操作中， 可以根据流转双方实际情况进行删减，但绝不能删减条款和 添加违背法律法规的任何条款。
本细则内容中“委托”事项所规定的“农村土地承包经 营权委托流转协议”，本协议适用于农户委托村组集体经济 组织、合作社或其他中介服务组织代为流转土地承包经营权 时适用，其中包含委托事项、委托权限、违约责任以及其他 委托事项内容都不得删减，反而还要注明清楚委托的具体项 目。在签订农村土地承包经营权流转协议的同时，同时签订 “农村土地承包经营权委托流转合同书”，其合同书包含内 容不变，并填写具体，被委托方必须将“委托流转土地明细 表”进行登记清楚。
本细则所注明的“转让”事项所规范的内容首先要详细 填写“农村土地承包经营权转让申请表”，村组集体经济组 织必须将“农村土地承包经营权转让"进行公示，且申请表 和公示样本都必须按照样本进行。
